Historia del cociente, medio cociente y residuo en elecciones de Panamá

El tema de la distribución de las curules de diputados en las elecciones de Panamá ha generado polémica en el reciente debate de las reformas electorales. El magistrado Eduardo Valdés Escoffery preparó hace algún tiempo una explicación sobre esta materia.

En el presente resumen, se presenta la evolución legal que ha tenido la fórmula de representación proporcional en la República de Panamá y que ha sido aplicada a los casos en que se ha tenido que elegir a dos o más candidatos en una circunscripción. Se ha incluido el examen tanto de las normas constitucionales aplicables como de las leyes electorales, y con relación a éstas, las elecciones en las cuales se aplicaron. También destacaremos en cada fórmula, si las llamadas curules “por residuo” se asignaban en orden descendente de votos, a las listas más votadas o a los candidatos más votados. Esta distinción es importante porque cuando se dispone que es a las listas más votadas, las curules se distribuyen una por lista, y a cada partido no le puede tocar más que una curul por residuo. En cambio, cuando se asignan por candidato más votado, a un partido le puede tocar más de una curul, ya que los candidatos más votados están, normalmente, en el partido más votado.

En adición, al hablar de asignar curules por residuo a los candidatos más votados, se les toma en cuenta los votos que puedan tener en todas las listas o partidos que los hubiesen postulado.

1916. Ley 1 del 22 de agosto.

En 1919 se inicia la preocupación del legislador panameño por establecer un sistema electoral para los casos en que hay que elegir a más de dos ciudadanos en una misma circunscripción electoral. En lugar de adoptar una fórmula matemática para adjudicar curules, se opta por establecer un mecanismo de votación con restricciones en cuanto al total de candidatos por los que se puede votar.

En efecto, se establece que el ciudadano no puede votar por todos los candidatos de una lista, cuando hay que elegir más de dos, sino que tiene que deducir un tercio sin tomar en cuenta las fracciones, por ejemplo: si hay que elegir 3, 4 ó 5 candidatos, se deduce 1 y sólo se puede votar por 2, 3 ó 4, respectivamente; si hay que elegir a 6, 7 u 8, se deducen 2 y sólo se puede votar por 4, 5 ó 6; si hay que elegir a 9, 10 u 11, se deducen 3 y sólo se puede votar por 6, 7 u 8, y así sucesivamente.

Este primer sistema de votación no permite lo que ahora llamamos “voto en plancha” y busca impedir que un solo partido se pueda adjudicar todas las curules en juego o un porcentaje muy elevado de ellas, porque la cantidad de candidatos por los que no se puede votar en la lista favorita o más votada en virtud de la restricción o deducción descrita, da más posibilidades a las otras listas de adjudicarse esos escaños.

Hecha la votación con esta restricción, la ley establecía que las curules se asignaban a los candidatos más votados en orden descendente de votos.

Aplicación: Elecciones de 1918 (municipales y de diputados), de 1920 (municipales), de 1922 (municipales) y de 1924 (municipales y de diputados).

1925. Ley 60 del 31 de marzo.

Se establece la primera fórmula de representación proporcional para distribuir las curules o escaños en base al cuociente, medio cuociente y residuo. El concepto de cociente y medio cuociente se mantiene a partir de esta fecha igual en toda la legislación panameña: el total de votos válidos se divide entre el número de curules o escaños a elegir y se obtiene el cociente. Para el medio cuociente, se divide el cociente entre dos.

Esta ley señala que primero se asignan las curules por cuociente, determinando las listas que lo han alcanzado. Luego, si quedan puestos por adjudicar, se determina si alguna lista ha alcanzado el medio cuociente; y finalmente, dice la Ley, si todavía hay curules que asignar, se adjudica a la lista que hubiera obtenido el “residuo”, pero no explica cómo se aplica, por lo que de hecho no existe una fórmula para calcular el tal residuo, sino que se simplemente se refiere a los curules restantes que queden después de aplicar el cociente y medio cuociente. Una medida importante que se establece para asegurar la representación proporcional, es la disposición de que no se puede adjudicar a un mismo partido más de las dos terceras partes de las curules en la respectiva circunscripción.

También se establece en esta ley que, si ninguna lista llega al cuociente, no se aplica el medio cuociente, y a cada lista se le asigna solamente una curul en orden descendente de votos. En este evento, para determinar dentro de una lista, a qué candidatos le corresponde la curul, se le sumarán los votos que tenga en todas las listas que lo hayan postulado. Es importante subrayar que la asignación de curules por medio cuociente, queda condicionada a que algún partido llegue al cuociente entero.

Este sistema de representación proporcional, que da inicio al que se usará en toda nuestra vida republicana, se clasifica dentro de los sistemas electorales como de cuociente electoral y se basa en el conocido sistema de Hare, en honor a Thomas Hare, quien lo propuso desde 1857. “Ha sido denominado cociente natural porque corresponde al número de votos que en perfecta proporcionalidad debería recibir una lista de candidatos por cada puesto que se le adjudique. Representa el costo en votos que proporcionalmente debe tener cada cargo”.

Este sistema tiene el problema que genera restos con los excedentes de los votos de los partidos que sacan más de un cuociente o bien no ofrece solución cuando los partidos no llegan al cuociente, que, como se ha dicho, es la cifra que permite el reparto proporcional perfecto de las curules entre los partidos. De ahí que se hayan desarrollado otros sistemas o mecanismos para complementar el de Hare y poder adjudicar las curules.

Aplicación: Elecciones municipales en 1926.

1926. Ley 62 del 21 de diciembre. (Primera Modificación).

Se elimina el concepto de medio cuociente y se establece que una vez asignadas las curules por cuociente, si todavía quedan curules por asignar, se adjudicará una curul a cada una de las otras listas en orden descendente de votos. Se mantiene la prohibición de adjudicar a un solo partido, más de las dos terceras partes de las curules de la respectiva circunscripción.

Aplicación: Elecciones municipales y de diputados de 1928.

1930. Ley 28 del 5 de noviembre. (Segunda modificación).

Se restablece la asignación de curules por medio cuociente y se mantiene la ausencia de una fórmula para calcular el residuo, ya que después de aplicados el cuociente y medio cuociente, si quedaren curules por adjudicar, se asignarán a los candidatos más votados (ya no a las listas como en 1926) en orden descendente de votos, haciendo caso omiso del partido que los postuló. Se mantiene la prohibición de adjudicar a un solo partido, las dos terceras partes de las curules de la respectiva circunscripción.

Aplicación: Elecciones generales de 1932, 1936, 1940, 1948, 1952 y 1956.

1941. Constitución Política.

La nueva Constitución Política aprobada el 2 de enero de 1941, eleva a rango constitucional, por primera vez, el que “todas las elecciones populares para elegir más de un candidato se verificarán atendiendo al principio de la representación proporcional, según el método que determine la Ley”. Se establece el principio, pero se delega en la ley la determinación de la fórmula que se habrá de utilizar. La Constitución de 1904 no contempló norma alguna al respecto.

1945. Decreto de Gabinete 12 de 2 de febrero.

Se organiza y reglamenta la Elección Popular para Delegados a la Asamblea Nacional Constituyente. Para la proclamación de los delegados provinciales se aplicó la representación proporcional basada en lo que vendría a ser la primera fórmula completa de representación proporcional donde hay adjudicaciones por cuociente, medio cuociente y un residuo que implica restar votos por asignaciones previas, si bien no se utiliza el término “residuo”. Se estableció que si después de aplicar el cociente y medio cuociente, quedaban puestos por llenar, se adjudicarían a las listas que quedaran con mayor número de votos después de descontados los votos que sirvieron de base para calcular los cocientes y medio cocientes.

Vemos pues, que las curules por residuo se distribuyen no en base a los votos de los candidatos como en 1930 sino de las listas, con las deducciones mencionadas para dar más oportunidad a las listas que no han alcanzado el cuociente ni medio cuociente.

Aplicación: Exclusiva a la elección de Convencionales para la Constituyente del 6 de mayo de 1945.

1946. Constitución Política.

La nueva Constitución Política aprobada el 4 de marzo de 1946 consagra que “toda elección popular y las que deban hacer las corporaciones públicas cuando se trate de elegir a más de dos ciudadanos, se harán por cualquier sistema que asegure la representación proporcional de los partidos”. Al hablar de “corporaciones públicas” se hace extensivo el principio de la representación proporcional a corporaciones como el Jurado Nacional de Elecciones, que debía ser integrado por representación de los partidos y la elección estaba a cargo de los diputados de la Asamblea Nacional.

1946. Ley 39 de 19 de septiembre.

Se pretende obviar el principio de la representación proporcional en la elección de diputados, al dividir cada provincia en distritos electorales uninominales, para tener que elegir solamente un diputado por distrito.

Aplicación: No se llegó a aplicar.

1947. Fallo de la Corte Suprema de Justicia.

La Corte Suprema de Justicia declara inconstitucional los artículos de la Ley 39 que dividían al país en circuitos uninominales, porque violaban el principio de la representación proporcional.

1958. Ley 25 del 30 de enero. (Tercera modificación).

Se elimina la restricción de que a ningún partido se le puede adjudicar más de las dos terceras partes de las curules en una circunscripción. En todo lo demás, queda vigente la fórmula de la ley 29 de 1934 que es la misma de la ley 28 de 1930, es decir, no hay fórmula de residuo y los curules restantes después de aplicar el cociente y medio cuociente, se adjudican a los candidatos más votados y no a las listas más votadas.

Aplicación: Elecciones generales de 1960, 1964 y 1968.

1983. Referéndum constitucional.

El 24 de abril de 1983, el pueblo aprueba en referéndum un conjunto de reformas constitucionales dentro de las cuales se confirma la representación proporcional, pero solamente para las elecciones de legisladores en los circuitos plurinominales donde hay que elegir a dos o más ciudadanos.

1983. Ley 11 del 10 de agosto. (Cuarta modificación).

Se modifica para restablecer una fórmula de representación proporcional completa, semejante a la utilizada para elegir la Asamblea Nacional Constituyente en 1945, por cuanto que se aplican las mismas deducciones a los votos de los partidos para poder competir por las curules por residuo. En efecto, a los partidos que hayan alcanzado uno o más cocientes, se les restará un cuociente por cada cuociente obtenido, y a los que hayan logrado medio cuociente, se les restará medio cuociente; y las curules por residuo se asignan a las listas con el mayor residuo, siempre en orden descendente de votos.

Aplicación: Elecciones generales de 1984.

1988. Ley 9 de 21 de septiembre. (Quinta modificación).

Se vuelve a modificar la fórmula en la aplicación del residuo para:

1. Deducir solamente medio cuociente (en lugar de un cociente entero) por cada cuociente alcanzado. A los partidos políticos que saquen medio cuociente, se les sigue deduciendo medio cuociente.

2. Se introduce una barrera o impedimento en perjuicio de los partidos minoritarios, ya que, si algún partido saca cuociente, los partidos que no hubiesen obtenido representación, no podrán participar en la adjudicación de curules por residuo.

Las curules por residuo se siguen asignando a las listas con el mayor residuo, siempre en orden descendente de votos.

Aplicación: Elecciones generales de 1989.

1993. Ley 17 del 30 de junio. (Sexta modificación).

Las modificaciones consistieron en: 1. Eliminar la barrera o impedimento que tenían los partidos que no habían obtenido representación, para participar en el reparto de curules por residuo cuando algún partido alcanzaba el cuociente (introducida en 1988 para las elecciones de 1989); y 2. Eliminar las deducciones del medio cuociente que se aplicaban a las listas que hubiesen obtenido cuociente o medio cuociente, en la competencia de curules por residuo. 3. Establecer que la competencia de curules por residuo, es entre los candidatos más votados que no hayan recibido una curul en base al cociente o medio cuociente, independientemente del partido que los postula, adjudicándose las curules en orden descendente de votos, y sumando a cada candidato los votos que tenga en todos los partidos que lo hayan postulado.

Con esta modificación, se regresa al sistema de representación proporcional de 1958 donde realmente no hay fórmula para el residuo, y las curules restantes, después de haber adjudicado por cuociente y medio cuociente, se adjudican a los candidatos más votados en orden descendente de votos. Tal como aparece en páginas previas, este sistema fue aplicado en las elecciones de 1960, 1964 y 1968, y favorece a los partidos más votados en la circunscripción.

Aplicación: Elecciones generales de 1994.

1997. Ley 22 de 14 de julio.

Se aclaró que cuando ningún partido alcanzara el cociente ni el medio cociente, las curules se adjudicarían a los candidatos más votados en orden descendente de votos, independientemente del partido al que pertenecieran. Lo demás permanece igual. Es decir, no hay cambio alguno con relación a la fórmula aprobada en la reforma de 1993.

Aplicación: Elecciones generales de 1999.

2002. Ley 60 del 17 de diciembre.

A pesar de existir una propuesta por parte del Tribunal Electoral y la Comisión Nacional de Reformas Electorales (CNRE) para la variación del sistema de adjudicación de curules a fin de eliminar la ventaja que tienen los partidos más votados en la circunscripción, la misma no fue tomada en cuenta por la Asamblea Legislativa.

El cambio aprobado consistió en permitir la postulación de candidatos comunes en los circuitos plurinominales con las siguientes limitantes: En su partido político podían participar para el reparto de cociente y medio cociente, utilizando únicamente los votos obtenidos en su partido; para el residuo, podían sumar todos los votos obtenidos en las listas en que participaron, adjudicándose la curul al partido que más votos les dio (y no en el que estuviera inscrito).

Aplicación: Elecciones generales de 2004.

2006. Ley 60 del 29 de diciembre.

Nuevamente no fue aprobada la propuesta del Tribunal Electoral y la CNRE para la variación del sistema de adjudicación de curules; empero, se estableció que las curules por residuo obtenidas por candidatos que recibieron votos de varios partidos políticos, serían adjudicadas al partido en donde esté inscrito el candidato y no al partido que más votos le dio.

Aplicación: Elecciones generales de 2009.

2013. Ley 31 del 22 de abril.

Se eliminó la posibilidad de presentar postulaciones comunes en los circuitos plurinominales, retornando al sistema de postulaciones de 1999. La fórmula de reparto de curules se mantuvo igual.

Aplicación: Elecciones generales de 2014.

2017. Ley 29 del 29 de mayo.

Se vuelve a rechazar la propuesta del Tribunal Electoral y la CNRE, pero las bancadas deciden aprobar una norma en virtud de la cual a ningún partido político se le puede adjudicar más de una curul por residuo en un circuito, para evitar el acaparamiento de las curules por residuo por el partido más votado en la circunscripción.

De igual manera, se restituyen las postulaciones comunes en los circuitos plurinominales bajo las reglas de la Ley 60 de 29 de diciembre de 2006.

Finalmente, en virtud de un fallo del Pleno de la Corte Suprema de Justicia (27 de noviembre de 2014), se permite a los candidatos por libre postulación reconocidos por el Tribunal Electoral ser postulados por los partidos políticos.

Aplicación: Elecciones generales de 2019.